Ochrona wód przed zanieczyszczeniami wód związkami azotu ze źródeł rolniczych jest ważnym obszarem europejskiej polityki ochrony wód oraz najpoważniejszym problemem na styku ochrony środowiska i rozwoju rolnictwa. Rada Unii Europejskiej wydała w tej sprawie specjalną dyrektywę (z dnia 12 grudnia 1991 r.), tzw. dyrektywę azotanową. Zobowiązuje ona państwa członkowskie do podejmowania szeregu działań (w tym m.in.: wyznaczenia stref wrażliwych na zanieczyszczenia związkami azotu oraz wdrożenia programów ochronnych dla tych obszarów), które powinny zapewnić ochronę wód powierzchniowych i podziemnych przed zanieczyszczeniami azotanami pochodzenia rolniczego.

Zapobieganie przenikaniu związków azotowych do wód otwartych i gruntowych jest szczególnie istotne z uwagi na negatywny wpływ tych związków na zdrowie ludzi i zwierząt, wykorzystujących tę wodę jako pitną. Azotany i azotyny nie pozostają też bez wpływu na rozwój chorób nowotworowych.

Wiele krajów Unii Europejskiej zamiast wyznaczania konkretnych stref zagrożenia, zdecydowało się na zastosowanie programów ograniczających odpływu azotu ze źródeł rolniczych na całym terytorium kraju, zapewniając tym samym ochronę wszystkich wód, a nie tylko spełniających kryteria określone w dyrektywie azotanowej. Takie podejście wybrały Austria, Dania, Finlandia, Niemcy, Irlandia, Litwa, Luksemburg, Malta, Holandia, Słowenia, Rumunia oraz Region Flamandzki i Irlandia Północna. W 2015 r. całkowita powierzchnia, do której odnosiły się programy działań stanowiła około 61 proc. użytków rolnych UE.

Wdrażanie dyrektywy azotanowej

Polska początkowo zdecydowała się na wyznaczenie stref zagrożenia, tzw. obszarów szczególnie narażonych (OSN). Jednak w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej od 24 sierpnia 2017 r. nastąpiła w Polsce zmiana sposobu wdrażania dyrektywy azotanowej. Zdecydowano wówczas, iż w celu zmniejszenia zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobiegania dalszemu zanieczyszczeniu, zostanie opracowany i wdrożony program działań na obszarze całego kraju.

Minister Środowiska już wcześniej, od 2012 r. reagując na zarzuty Komisji Europejskiej, dotyczące niewłaściwej realizacji postanowień dyrektywy azotanowej, konsekwentnie podejmował działania w celu ustanowienia jednego programu działań na terenie całego kraju. Jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zgadzał się na znaczące zwiększenie powierzchni OSN w kraju.

Po zmianie w podejściu do wdrażania przez Polskę dyrektywy azotanowej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjęto działania w celu zmiany Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 (PROW), uwzględniając wymagania programu działań dla zmniejszenia zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobiegania dalszemu zanieczyszczeniu, który miał zostać wprowadzony na terenie całego kraju. „Program działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu” Rada Ministrów przyjęła rozporządzeniem z dnia 5 czerwca 2018 r.

Wdrożenie Programu związane będzie z nałożeniem nowych obowiązków i ograniczeń na prowadzących produkcję rolną m.in. w zakresie stosowania nawozów oraz konieczności dokonania kosztownych inwestycji związanych z przechowywaniem nawozów naturalnych. W tej sytuacji, zdaniem NIK, konieczne jest opracowanie rozwiązań mających na celu skuteczne wsparcie tych podmiotów w realizacji nowych obowiązków.

Kolejne cykle realizacji dyrektywy

NIK wskazuje, że w czwartym cyklu realizacji postanowień dyrektywy azotanowej (lata 2016-2020) prawidłowo wyznaczano wody wrażliwe i obszary szczególnie narażone (OSN). Merytoryczną podstawą wyznaczenia wód wrażliwych i OSN były opracowania wykonane przez podmioty zewnętrzne na zlecenie poszczególnych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej (rzgw). Opracowania te uwzględniały obowiązujące kryteria wyznaczania wód wrażliwych określone w przepisach krajowych, a także zasadę przezorności. W oparciu o nie dyrektorzy sześciu rzgw (w Gdańsku, Gliwicach, Poznaniu, Szczecinie, Warszawie i Wrocławiu; wód wrażliwych i OSN nie wyznaczono na obszarze działania RZGW w Krakowie) wyznaczyli 1 495 wód wrażliwych i 14 OSN o pow. 259 960,68 km2, stanowiącej 83,14 proc. powierzchni kraju. Tym samym, przy niezmienionym stanie prawnym i podobnych uwarunkowaniach co do stanu wód i wpływu na nie presji rolniczej, w czwartym cyklu wdrażania dyrektywy azotanowej zwiększono powierzchnię OSN na obszarze kraju ponad dwunastokrotnie w stosunku do trzeciego cyklu.

Działania wcześniejsze, dotyczące trzeciego cyklu wdrażania dyrektywy azotanowej (lata 2012-2016) Najwyższa Izba Kontroli oceniła negatywnie. Brakowało wówczas prawidłowego wyznaczenia wód wrażliwych i OSN. Na sposób i zakres wyznaczenia wód wrażliwych i OSN w trzecim cyklu realizacji dyrektywy azotanowej miały wpływ decyzje naczelnych organów administracji publicznej. Te w ocenie NIK w sposób nieuprawniony wpływały na zakres i lokalizację wyznaczanych OSN.

NIK negatywnie ocenia oddziaływanie Ministra Środowiska i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na sposób i zakres wyznaczenia przez dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej wód wrażliwych i OSN w trzecim cyklu wdrożenia dyrektywy azotanowej. Ocena ta odnosi się do podejmowanych wspólnie przez tych ministrów decyzji dotyczących zarówno ustalenia strategii wskazywania wód wrażliwych i OSN, jak i zmniejszenia, w obawie przed protestami rolników, wielkości powierzchni i lokalizacji OSN w poszczególnych województwach.

W trakcie wyznaczania wód wrażliwych i OSN w trzecim cyklu realizacji dyrektywy azotanowej Minister Środowiska wraz z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w kwietniu 2012 r. zdecydowali o konieczności dokonania ponownej analizy pod kątem zmniejszenia powierzchni OSN na terenie sześciu województw. Decyzja ta została podjęta pomimo braku merytorycznych podstaw - jedynie z obawy przed wystąpieniem protestów rolników. Realizując decyzję przekazaną przez Prezesa KZGW, dyrektorzy pięciu rzgw w 2012 r. wyznaczyli wówczas łącznie jedynie 168 wód wrażliwych i 49 OSN o pow. 13 935,04 km2, obejmujących niespełna 5 proc. powierzchni Polski.

Proces ustalania wód wrażliwych i OSN został więc zdeterminowany przez decyzje podejmowane z pominięciem przesłanek merytorycznych wynikających z przepisów prawa krajowego i dyrektywy azotanowej. Przy określaniu wód wrażliwych i OSN dyrektorzy rzgw nie uwzględnili wymagań określonych w przepisach prawa krajowego oraz dyrektywie azotanowej. Nie zastosowali oni także występujących w prawie Unii Europejskiej zasad przezorności i pierwszeństwa.

Programy ochronne i kontrola rolniczych źródeł zanieczyszczenia

W trakcie trzeciego cyklu realizacji postanowień dyrektywy azotanowej nie opracowano także specjalnych Programów działań mających na celu ograniczenie odpływu związków azotu pochodzenia rolniczego dla 46 ze wszystkich 95 wyznaczonych obszarów szczególnie narażonych. Z kolei przy opracowywaniu pozostałych 49 programów działań nie uwzględniano wszystkich wymogów określonych w przepisach prawa krajowego i w dyrektywie azotanowej. Jednocześnie dyrektorzy poszczególnych regionalnych zarządów gospodarki wodnej wprowadzili także regulacje, ograniczające w istotny sposób możliwość kontroli, monitorowania oraz dokumentowania wskazanych w Programach środków zaradczych. Ograniczono w ten sposób m.in. liczbę rolników zobowiązanych do opracowania planu nawożenia oraz sporządzania bilansu azotu.

Skontrolowani wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska (WIOŚ) nie zapewnili wystarczającej kontroli rolniczych źródeł zanieczyszczenia na obszarach szczególnie narażonych. Organy te nie przeprowadziły ani jednej kontroli w przypadku niemal 1/3 OSN znajdujących się na terenie ich działania, a na większości pozostałych OSN ich działania były niewystarczające. W latach 2014-2017 pracownicy wszystkich kontrolowanych WIOŚ przeprowadzili na OSN, dla których wprowadzono programy działań w ramach trzeciego cyklu wdrażania dyrektywy azotanowej, łącznie 320 kontroli planowych oraz 134 kontrole pozaplanowe. Liczba skontrolowanych przez WIOŚ podmiotów prowadzących działalność rolniczą na OSN wynosiła od jednego do pięciu - w przypadku dziewięciu OSN oraz od sześciu do 50 - w przypadku 21 OSN. Pięciu z sześciu kontrolowanych wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska nie przeprowadziło w okresie objętym kontrolą żadnej kontroli na łącznie 14 OSN. W latach 2014-2016 procentowy stosunek liczby przeprowadzonych przez WIOŚ kontroli w odniesieniu do liczby złożonych przez rolników gospodarujących na OSN wniosków o płatności bezpośrednie wahał się od 0,15 proc. do 0,18 proc.

Prawidłowo natomiast kontrolę wypełniania przez rolników gospodarujących na OSN wymogów wzajemnej zgodności prowadziła Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Agencja obejmowała kontrolą administracyjną wszystkie złożone w danym roku wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich. W latach 2014-2017 Agencja przeprowadziła ponad dwa tysiące kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności u gospodarujących na OSN. W trakcie tych kontroli stwierdzono ponad 600 naruszeń dotyczących przestrzegania wymagań dyrektywy azotanowej. W latach 2014-2016 łączne kwoty nałożonych kar administracyjnych za nieprzestrzeganie wymogów wzajemnej zgodności, w tym za nieprzestrzeganie wymogów obowiązujących rolników, których gospodarstwo rolne lub jego część jest położona na obszarze OSN, wyniosły blisko milion złotych.

Szkolenia nie tylko dla rolników

W sześciu objętych kontrolą wojewódzkich ośrodkach doradztwa rolniczego zrealizowano łącznie 1 099 szkoleń uwzględniających zagadnienia dotyczące ograniczenia odpływu azotu ze źródeł rolniczych, na których przeszkolono w sumie 19 669 osób, w tym 310 pracowników wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego.

W ramach prowadzenia doradztwa rolniczego, udzielono blisko 13 tysięcy porad związanych z realizacją dyrektywy azotanowej (ze względu na brak możliwości wydzielenia w rejestrze porad dotyczących dyrektywy azotanowej/gospodarowania na OSN w zestawieniu nie uwzględniono porad udzielonych przez Łódzki Ośrodek Doradztwa Rolniczego w latach 2014-2016, NIK szacuje liczbę takich porad na ok. 2400), odbyło się blisko 1700 spotkań informacyjnych, przeprowadzono 381 przeglądów gospodarstw, opracowano 48 planów nawożenia/bilansu azotu.

Brak dostępu do istniejących ewidencji gospodarstw rolnych sprawił, że większość skontrolowanych ośrodków doradztwa nie posiadała danych o odsetku przeszkolonych rolników, gospodarujących na obszarach szczególnie narażonych, w odniesieniu do wszystkich gospodarujących na OSN.

Wnioski i uwagi NIK

NIK negatywnie ocenia sprawowanie przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nadzoru nad realizacją przez dyrektorów rzgw postanowień dyrektywy azotanowej. Również negatywnie NIK ocenia sprawowanie przez Ministra Środowiska nadzoru nad zapewnieniem realizacji przez Prezesa KZGW postanowień dyrektywy azotanowej, a także brak sprawowania zwierzchniego nadzoru nad wykonywaniem przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska zadań kontrolnych na OSN.

Niezależnie od negatywnej oceny sformułowanej powyżej, NIK ocenia pozytywnie:

• realizację przez dyrektorów rzgw postanowień dyrektywy azotanowej w czwartym cyklu jej wdrażania;
• przygotowanie przez Prezesa KZGW, przekazanego Komisji Europejskiej w 2016 r., raportu ze stanu oraz efektów wdrożenia dyrektywy azotanowej w Polsce pod względem terminowości i zgodności z przepisami prawa;
• działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podejmowane w celu wsparcia finansowego gospodarstw rolnych w ich dostosowaniu do wymogów dyrektywy azotanowej. Działania te polegające m.in. na ustaleniu warunków przyznawania pomocy, przyznawaniu dofinansowania oraz ustaleniu barier w wykorzystaniu dostępnych środków, pomimo iż nie były w pełni skuteczne, pozwoliły na realizację zadań inwestycyjnych w ww. zakresie przez zainteresowanych rolników gospodarujących na OSN;
• realizację przez ARiMR kontroli wypełniania przez rolników gospodarujących na OSN wymogów wzajemnej zgodności;
• realizację przez jednostki doradztwa rolniczego edukacji dla prowadzących działalność rolniczą na OSN w zakresie upowszechniania dobrej praktyki rolniczej oraz prowadzenia dla nich specjalistycznego doradztwa;
• sprawowanie nadzoru przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nad realizacją zadań ARiMR i jednostek doradztwa rolniczego w zakresie wdrażania przez nie, w ramach posiadanych kompetencji, działań mających na celu ograniczenie zanieczyszczenia wód związkami azotu pochodzenia rolniczego.